首先，自贸区管委会的行政级别配置很高。
再次，自贸区在行政区域上跨越了沪浙省级行政区划，虽然地方政府已经采取了行政协议制度、磋商沟通制度[27]以及合作设立行政机构（如洋山保税港区管委会）等机制解决这一问题，但这类机制运行过程中可能会出现的跨行政区划利益冲突，不可能完全交由地方政府协商解决。 结语 正如韩正同志所说：自贸区的改革远远超过经济领域的范围。
其次，法律虽然对行政建置的含义没有直接说明，但从《宪法》和《国务院关于行政区划管理的规定》可以解读出，行政建置是行政区划的另一组成部分，具体包括各级行政区划的设立、撤销、更名、明确隶属关系以及选择人民政府驻地等。其次，自贸区试验被明确赋予了促进政府职能转变、推动经济体制甚至政治体制改革并推广全国的任务，这就决定了自贸区与行政区划相比必须更大程度上接受国家从全局出发的制度安排，国务院要求上海市人民政府直接向自己报告就是典型的例子。在《国务院关于行政区划管理的规定》等法规里，行政区域一词往往被用来标识各级行政区划之下特定政府机关职权所及的地理范围，因此法律较为重视行政区域界线的勘检、保护和争议解决。然而按照《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》的规定，自贸区管委会拥有在区域范围内整合各职能部门的综合管理和集中行政处罚等权力[7]，这种权力是我国行政法上的新生事物。而行政区划则是指划分不同地域、不同级别政府机关职权以便于国家进行管理的法律制度，前者是后者的组成部分。
上海自贸区不属于行政区划，而且它的法律制度尚不健全、法律地位亦不确定，因此两个法律系统之间存在着多层次法律冲突的可能。因此，行政区划亦称行政区域[2]，但行政区划与行政区域的含义其实并不相同。{31}1885年，在Gatesv.Boston＆N. Y. Air-Line R. R．案中，纽约州法院做出效果一致的判决，驳斥了企业能够违背州意愿随意退出公用事业的主张：……从平实的原则出发，铁路财产一旦投入公共用途且系公共用途所必需，则必须践行公共使用的承诺，从而全面实现其创设时的目的。
{35}波斯纳进一步指出：公共利益理论的任何版本都存在一个严重的问题，即没有包含能够将公共利益的诉求转化为立法行为的联结点或者机制。1989年，全国的水费欠费用户少于1％，而到了1994年，这一数据骤升至9％。{37}与公共选择理论强调个人利益最大化不同，规制俘获理论强调利益集团在公共政策形成过程中的重要性，认为立法者会被利益集团所俘获，结果规制促进的并非公共利益，而是利益集团的私益。（参见：薛冰个人偏好与公共利益的形成—兼论阿罗不可能定理[J]．西北大学学报：哲学社会科学版，2003,（4）.） [3]转引自：詹姆斯?布坎南，等．同意的计算—立宪民主的逻辑基础[M]．陈光金，译．北京：中国社会科学出版社，2000:12. [4]卢梭认为，公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，后者只是个别意志的总和。
一、公用事业规制中的公共利益类型 如果想要列出一张表，能够全面列举作为规制正当化理由的公益目标，可以断定，任何这样的尝试都是徒劳的，因为‘公共利益的内涵将随着时间、地点及特定社会所追求的具体价值而改变，{3}以至于当我们试图解开隐藏在其表面背后的秘密时，我们往往会深感迷惑。{24} 为了实现普遍服务，规制者往往会采取行政补贴确保低消费群体的支付能力。
第三，公用事业规制追求自然资源和环境的可持续发展。来源：《现代法学》2014年第2期。根据帕累托改进原理，如果某一事物在没有使任何人的经济状况变坏的前提下，使得至少一个人的经济状况变得更好，那么就实现了社会整体福利的优化。这是因为，公共利益之目的在于人权价值的高扬和实现，一切背弃人权精神的公共利益，必须予以舍弃。
美国联邦最高法院通过一系列判决发展出关于强制延伸服务范围应当满足的条件，即：存在切实的公共利益需求、提供了公正补偿和规制者享有明确的立法授权。上述理论受到了美国法律经济学翘楚理查德·波斯纳的质疑，波斯纳指出，通过经济规制以实现公共利益存在两个前提假设：第一个假设是被放任自流的经济市场极端的脆弱且很易于无效率（或者不公正）地运作。与污染付费原则不同，污染者负担原则表明污染者不仅有责任治理因自身造成的污染，还具有责任防治区域环境污染的责任和参与区域污染控制并承担相应费用的。{10}在此意义上，群体生活的共同秩序本身即是一种公共利益。
公共利益具有功利性价值，而人权则具有目的性价值，无论如何，公共利益的增益决不能以剥夺人权或牺牲人权为代价。虽然公共利益通常泛指某些影响所有人并且受到普遍承认的利益，但有时候为了部分人或特定个人的利益所采取的行政措施，也足以构成公共利益。
{17}其二，对于弱势群体的照顾符合社会长期发展的共同目标，满足伦理道德要求的公共利益。 【参考文献】 {1}Tony Prosser. Theorising Utility Regulation[J]．Modern Law Review, 1999，（62）． {2}Charles Franklin Phillips. The Regulation of Public Uilities: Theory and Practice［R]．Public Utilities Reports,1993 :51. {3}安东尼?奥格斯．规制：法律形式与经济学理论[M]．骆梅英，译．北京：中国人民大学出版社，2008:29. {4}E?博登海默．法理学：法律哲学与法律方法[M]．邓正来，译．北京：中国政法大学出版社，2004:261. {5}James E. Anderson. Public Policymaking: An Intro-duction [M]．Houghton Mifflin Company, 2003：13. {6}James E. Anderson. Public Policy an Introduction[M]．Houghton Mifflin Company, 2003：13. {7}E?博登海默．法理学：法律哲学与法律方法[M]．邓正来，译．北京：中国政法大学出版社，2004：作者致中文版序言第9页． {8}费尔巴哈．费尔巴哈哲学著作选集（下卷）[M].荣震华，译．北京：三联书店，1962:27. {9}亚里士多德．政治学[M]．吴寿彭，译．北京：商务印书馆，1965:158. {10}卢梭．社会契约论[M]．何兆武，译．北京：商务印书馆，2003:31. {11}Martin Meyerson, Edward C. Banfield. Politics Planning and the Public Interest: The Case of Public Housing in Chicago[M]．New York : The Free Press, 1955 :322. {12}Leif Levin. Self-interest and Public Interest in Western Politics[M]．Oxford University Press, 1991:23. {13}陈敏．行政法总论[M].4版．自刊2004:8. {14}John Rawls. A Theory of Justice [M]．Harvard U-niversity Press, 1972：14-15. {15}Charles Franklin Phillips. The Regulation of Public Utilities : Theory and Practice [R]．Public Utilities Reports,1993:3. {16}薛冰．个人偏好与公共利益的形成—兼论阿罗不可能定理[J]．西北大学学报：哲学社会科学版，2003:4. {17}John Rawls. A Theory of Justice[M]．Harvard Uni-versity Press, 1972: 264. {18}John Rawls. A Theory of Justice [M]．Harvard Uni-versity Press, 1972:14-15. {19}安东尼?奥格斯．规制：法律形式与经济学理论[M].骆梅英，译北京：中国人民大学出版社，2008:32-33. {20}Richard Stillman. Public Administration : Concepts and Cases[M]．7th ed. Houghton Mifflin Company，2004：304. {21}格里高利?西达克，丹尼尔?F?史普博．美国公用事业的竞争转型：放松管制与管制契约[M]．宋华琳，等，译．上海人民出版社，2012:121. {22}New York ex rel. Woodhaven Gaslight Company v.Public Service Commission, 269 U. S. 244, 1925 {23}Charles F ．Phillips, Jr. The Regulation of Public Utilities：Theory and Practice[M]．3rd ed. Public Utilities Reports, Inc.，1993:567. {24}骆梅英．基于权利保障的公用事业规制[D]．杭州：浙江大学，2008:5-6. {25}Cathrine Waddams Price.Subsidy and Reform of Infrastructure Services[G]//Infrastructure for Development :Private Solutions and the Poor Conference Presentation, PPI-AF/DIFD and the World Bank, 2000. {26}David Taylor. Is Environmental Health a Basic Hu-man Right?[J] . Environmental Health Perspectives, 2004，12，（17）． {27}余晖，秦虹．公私合作制的中国试验[M]．上海：上海人民出版社，2005:111. {28}Tony Prosser. Public Service Law: Privatizations Unexpected Offspring[j]．Law and Contemporary Problems，2000,63（4）:63-65. {29}邹东涛，秦虹．社会公用事业改革攻坚[M]北京：中国水利水电出版社，2006:46. {30}杨欣．变革与回应：民营化的行政法研究[D].北京：中国政法大学，2008:132. {31}Oliver P. Flied. The Withdrawn from Service of Public Utility Companies [J]．The Yale Law Journal, 1925，35（2）:169-171. {32}Oliver P. Flied. The Withdrawn from Service of Public Utility Companies [J]．The Yale Law Journal ,1925 , 35（2）：169-171. {33}J. Gregory Sidak＆Daniel F. Spulber. Deregulato-ry Takings and the Regulatory Contract： The Competitive Transformation of Network Industries in the United States [M]．Cambridge University Press，1998:128. {34}Cass R. Sunstein. After the Rights Revolution : Re-conceiving the Regulatory State[M]．Harvard University Press, 1993 :48. {35}Richard A. Posner. Theories of Economic Regula-tion [J]．The Bell Journal of Economics and Management Sci-ence, 1974,5（2） :335-336. {36}Richard A. Posner. Theories of Economic Regula-tion[J]．The Bell Journal of Economics and Management Sci-ence, 1974.5（2）:335-340. {37}经济学消息报社．追踪诺贝尔—诺贝尔经济学奖得主专访录[M]北京：中国计划出版社，1998:153. {38}George J. Stigler. The Theory of Economic Regula-tion[J]．The Bell Journal of Economics and Management Sci-ence, 1971,5（2）.3-3. {39}Garrett Hardin. The Tragedy Of the Commons [J]．Science, 1968 ,162 （3859）：1243-1248. {40}王俊豪．英国政府管制体制改革研究[M]．上海：上海三联书店，1998:236. {41}Barry M. Mitnick. The Political Economy of Regu-lation: Creating, Designing, and Removing Regulatory Forms[M]．Columbia University Press, 1980： 271. {42}范进学．定义公共利益的方法及概念诠释[J]．法学论坛，2005，（1）． {43}张千帆．公共利益是什么？—社会功利主义的定义及其宪法上的局限性[J]．法学论坛，2005,（1）. 高俊杰，北京大学法学院宪法与行政法专业博士生。
{32}1918年，在涉及地方性铁路的一项判决中，美国联邦再次重申了这一原则：如果一家铁路公司负有维护和运营某条铁路的制定法义务或契约义务，它将会被禁令或训令（man-damus）强迫这样做，即便继续运营会亏损。{26}在我国，价格上扬同样是公用事业改革衍生物。因此，在特定范围内建设多套电网既多耗费投资且无实际必要。{23} （二）不合理定价与价格补贴 与撇奶皮一样，不合理定价也是各国公用事业民营化以后普遍存在的问题。（参见：植草益．微观规制经济学[M]．朱绍文，等，译．北京：中国发展出版社，1992：204.） [2]阿罗不可能性定理由1972年度诺贝尔经济学奖获得者美国经济学家肯尼思?J?阿罗提出，具体是指，如果众多的社会成员具有不同的偏好，而社会又有多种备选方案，那么在民主的制度下不可能得到令所有的人都满意的结果。据国家统计局城市社会经济调查司的统计数据，从2000年到2006年，水价累计上涨了78.4％，年均上涨10.1％。
尽管不同社会背景下的人们对公共利益的看法必定见仁见智，然而，如果放在特定的情境中理解，公共利益一词的模糊性便可消除殆尽。另一方面，既然公共是由个体构成的，公共利益也是个人利益的某种组合，并最终体现于个人利益……就和不存在超越个人的社会或国家一样，超越个人的‘公共利益也同样是不存在的。
以公共汽车交通为例，私人竞标者往往选择人群聚集、有利可图的路段的许可权，以至于人口稀少或者相对贫瘠的居民区则无法享有同等质量的服务。发展中国家因缺乏市场化改革的经验以至于不合理定价问题比发达国家更加严重。
如果它服务于整个公众而非其部分的目标，那么就是为了公共利益的，{11}两位学者的凿凿之言在本质上与卢梭对公意和众意的区分[4]极为契合。（参见：卢梭．社会契约论[M]．何兆武，译．北京：商务印书馆，2003:35.） [5]党的十五大报告对可持续发展的定义。
而且，假设电力行业的初始投资恰恰满足全部供应成本，那么随着电力供应的规模日益扩大，则每多生产一单位产品的平均成本就越低。民营化改革则使得人们普遍担忧私人部门为追求个人利益最大化而选择撇奶皮[1]、掠夺性定价、恶意降低服务质量以减少成本、过度消耗乃至浪费资源等手段以牟取最大利益，从而增加公用事业用户的消费负担、阻碍市场竞争，乃至破坏资源和环境的可持续发展。（三）市场退出限制和行政接管 公用事业须以满足公众需求为要旨，为确保公用事业服务的持续性供给，规制者要求公用企业不得随意退出市场。{34}因此，对公用事业的经济规制是政府纠正无效率或不公正市场运作的有效方法，其目的通过帕累托改进使社会整体经济福利优化。
尽管共同体成员的个体需求千差万别，但这些千差万别的需求并不排除有一部分无差别的、同质性的需求与偏好，由这种同质性需求集结而成的公共利益即集结性共同利益。规制者的行为同样受理性的支配，其目的并非在于满足公共利益，而是促使自身效用最大化。
早在一个1872年的美国联邦案例中，法官的附带意见就指出：当成为国家交通的一部分之后，铁路则不能随意退出。根据罗尔斯的观点，市场对资源的优化配置应当以确保社会中处于最底层的群体能够适当受益为前提，{14}这与公用事业规制的目标是一致的。
首先，公用事业规制追求公用事业服务的普遍化，尤其注重对社会弱势群体的保护。{27}英国于2000年颁布的《公用事业法》则将关注的重点锁定在残疾人、慢性病人、领取养老金的人和低收入及居住在农村的个人。
如在法国，市镇等各级政府通过对水务局的补助向从事水务的企业提供各种形式的资金支持，各部委也以自己的预算为农村村镇的投资活动提供补贴或贴息的补助。但是，公共利益并非公用事业规制所追求的最终目标，追求公共利益在根本上是为了更好地尊重和保障个体人权。政府作为无须花钱即能可靠而有效率地改变市场行为的工具这一设想也已经彻底失语。依据补贴对象的不同，行政补贴可分为直接补贴与间接补贴。
由于企业通常因排污行为获得巨大收益，而污染治理的成本则转嫁给社会整体，所以，对私利的追逐将导致每一个排污者都会相当理性地实施那些导致整体社会状况更加恶化的行为。{35}同时，波斯纳认为这两个假设根本经不起推敲。
直接补贴是政府财政直接资助低收入群体和其他社会弱势群体。在多数拉美国家，公用事业市场化改革导致公用事业商品化和货币化从而使价格上涨，同时行政补贴被取消后又没有建立更为全面和周到的配套性保障措施，往往致使穷人的利益便很难保障。
……如果所有这些利益彼此并不具有某些一致之点的话，那么就没有任何社会可以存在了。{2}相较于公用事业民营化的丰富实践，法律学人对公用事业规制中的公共利益之研究则浅尝辄止。
